五一期间，国家发改委价格司司长曹长庆在收费统计工作座谈会上表示，要加快制定行政收费法，明确允许设立收费项目的条件。他的理由是，目前我国还没有专门的收费管理法律，有关收费的各种规定，散见于各专项法律法规中，行政审批仍是设立收费项目的主要途径。而依法设定收费项目，可以使每项收费都有明确的依据，真正反映公共服务的性质。

    我认为，要使行政收费法发挥作用，必须避免行政许可法实施后的遭遇。作为一部规范政府行政审批的法律，行政许可法刚实施时，也曾被人寄予厚望，以为能够遏制政府部门的审批冲动，但实际情况是，各地和中央部委虽然清理出了一批行政审批事项，可由于这种清理靠的是政府部门的自我觉悟，在很多地方和部门便出现避重就轻、避实就虚的现象，保留下来的基本上是有利的、能够收费的项目，无利可图或者收不到多少费的项目才被清理掉。而且，从某种程度上说，现在行政审批又有反弹的迹象。比如，文化部近期就宣布，今后从事影视、歌唱、舞蹈等30余个文化行业将需持证上岗。所以，我们看到，在行政许可法实施后，我国各种收费规模依然偏大、行为不规范。比如，2005年全国行政事业性收费总额达4000多亿元。而像越权立项、无证收费、收费不公示、任意扩大收费范围、随意提高收费标准、搭车收费、坐收坐支、只收费不服务等现象普遍存在。

    鉴于中国目前广泛存在的部门立法现象，一旦行政收费法由某个或几个强势部门主导，它们难免不会通过立法的形式把审批权扩大，在立法中自主和随意设置收费项目；或者设置处罚项目多，罚款区间广泛，以扩大自己的自由量裁权，等等。退而言之，即使由中立的第三部门制定，也难保不受其他与收费有瓜葛的强势部门游说影响；再退一步讲，即使出台的行政收费法未收到相关部门的干扰，在其条文里，也不可能逐一列举公民和企业的哪些经济行为需要收费，哪些不需要收费，具体负责执行的还是相关的政府部门，它们可以采取各种变通的方法巧立名目，设置新的行政许可。本来收费就得要有法规，制定行政收费法很可能通过“立法”的形式为政府部门收费行为确立了法律的正当性。

    目前，行政收费等各种非税收入的膨胀，从财政角度看，与“超收奖励、罚款分成”的财政体制有很大关系。我们在行政、执法和司法机构设置和增加人员时，对相当多的机构，财政不全额拨款，而是给“政策”， 这就为罚款和乱收费留下了制度空间。这种情况越是到基层越严重，从而刺激了政府部门和行政性授权的各机构和公务员想方设法巧立名目，利用国家给予的公权力大肆敛财。拿收支两条线来说，本来这是为规范预算外收入而实行的财政政策，但由于在实施中依然实行将非税收入全额发还或差额返还给收费单位，事实上也就变成了下达收罚任务、超收奖励、罚款分成体制。

    这种导致行政收费的“超收奖励、罚款分成”的财政体制一方面与中央地方的事权和财权不对等有关，财力过于集中中央，地方只好用收费和罚款，特别是超收奖励和罚款分成，来平衡财政；另一方面，也与我国既有的行政管理体系紧密地联系在一起，说到底，是改革的不彻底所致。计划体制下，各部门形成了从中央到地方自成体系的“条条”格局，改革开放后，随着市场经济的发展，特别是政府与市场关系的调整，政府对经济的干预逐步弱化，部门的职能、权力范围在调整中有所缩小，“条条”格局有所改变。但经济改革也激发了人们的利益观念，由于我国社会经济正处于转型期，政府职能也处于转变中，各部门的职责难以清晰、科学界定，部门关系还有待理顺，于是，一些“利益觉醒”的政府部门成为了事实上的利益主体，在市场经济中开始用手中的权力如行政审批等主动牟取利益，寻求经济利益最大化，部门本位主义反而不断增强。

    所以，要破除过多过滥的非税收入，遏制行政部门的收费冲动，仅有行政收费法是不够的。最为直接而关键的是要推进行政机构改革，使工商、质监、城管、交通、公检法等行政收费较多的部门由财政全额供养，与经济利益脱离。但这有赖于中央与地方之间的事务、收入、支出、转移支付要理顺，给地方以合理的财政收入来源。除了在全国推行这种包养式的财政体制改革外，若要比较彻底地解决问题，必须从根源上减少行政权力对经济活动的广泛干预，为此，一方面要继续深化行政审批制度改革，转变政府职能；另一方面，要加快推进政治体制改革，从行政权力的使用上规范部门的利益行为，并扩大企业、行业协会、消费者以及专家、社会公众、舆论媒介等相关力量的公共参与和发言权。 □余 闻